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I. RESUMEN

Cuando los electores mexicanos pusieron fin a siete décadas de gobierno monopartidista en julio de 2000, optaron por un candidato que prometió cambiar el modo en que se gobernaba su país. Dicha promesa—reiterada por el nuevo Presidente, Vicente Fox, en plena campaña electoral —supondría, una vez en la presidencia, la sustitución del ambiente de corrupción e impunidad por un clima de transparencia, rendimiento de cuentas y respeto por los derechos humanos.

Nadie esperaba que el cambio se produjera de un día para otro. Los problemas heredados por el gobierno eran crónicos, variados y estaban profundamente enraizados en las mismas instituciones encargadas de abordarlos. El sistema de administración de justicia, en particular, no había puesto freno, durante años, a las prácticas oficiales abusivas. En algunos casos, había llegado incluso a fomentarlas.

Quizá el problema más evidente del sistema de administración de justicia mexicano era la manera en que había permitido que las más graves violaciones de los derechos humanos quedaran sin castigo. Dichas violaciones incluyeron las masacres de manifestantes estudiantiles en 1968 y 1971 y la tortura, ejecución y desaparición forzada de cientos de civiles durante la “guerra sucia” de la década de los setenta y comienzos de los ochenta en México. De acuerdo con el derecho internacional, México tenía la obligación de investigar y enjuiciar estos crímenes, sin embargo, después de tres décadas no lo ha hecho.

Las repercusiones de esta tolerancia negligente fueron profundas. Cientos de víctimas de la tortura tuvieron que lidiar durante años con terribles heridas psicológicas mientras sus torturadores seguían en libertad, sin castigo y eran incluso recompensados por el Estado. Miles de familiares de víctimas habían sufrido la angustia de desconocer el paradero de sus seres queridos desaparecidos, mientras los sucesivos gobiernos se negaban a facilitarles información que pudiera aliviar su dolor. La totalidad de la sociedad mexicana había aprendido la lección sobre los límites del Estado de Derecho en su país: no se enjuiciarían ni siquiera los crímenes más horribles cometidos por funcionarios del gobierno.

En noviembre de 2001, el Presidente Fox anunció la creación de un mecanismo destinado a resolver este problema—una fiscalía especial encargada de investigar y enjuiciar los abusos contra miembros de grupos políticos y sociales cometidos durante el régimen anterior. Con el fin de facilitar la investigación—y poner fin a los años de secretismo oficial que había rodeado estos hechos—el Presidente ordenó a los organismos del gobierno que hubieran participado en operaciones de seguridad nacional la desclasificación de millones de documentos.

Era la primera vez que México reconocía su obligación de investigar y enjuiciar los abusos cometidos en el pasado—una declaración importante no sólo por provenir del Presidente, sino por contar con el respaldo aparente de los mismos organismos cuyos funcionarios habían cometido los abusos o no los habían investigado. La Secretaría de Gobernación (que controlaba las agencias de seguridad) había colaborado en el diseño de la Fiscalía Especial y, en los meses siguientes, se hizo cargo de reunir y transferir los documentos desclasificados. La Procuraduría General de la República se comprometió a suministrar a la Fiscalía Especial todos los recursos materiales y técnicos necesarios para realizar su labor. Las fuerzas armadas (aunque no participaron directamente en la creación de la Fiscalía Especial) comenzaron recientemente a apoyar el rendimiento de cuentas por las violaciones de los derechos humanos y, en el 2002, iniciaron sus propios procesos de los abusos cometidos durante la “guerra sucia”.

Un año y medio después la Fiscalía Especial ha producido pocos resultados significativos, lo que ha provocado que un número cada vez mayor de observadores se pregunten si tiene la capacidad para cumplir la difícil tarea que le han asignado.

Para responder a esta cuestión, Human Rights Watch realizó una misión de investigación a México en mayo de 2003. Entrevistamos a docenas de víctimas y familiares que han colaborado con la Fiscalía Especial—y que, en algunos casos, llevan años luchando por su cuenta—para que progrese la investigación de sus casos. Entrevistamos a defensores locales de los derechos humanos quienes nos expresaron su profunda frustración por el lento avance del trabajo de la Fiscalía Especial, aunque parecían dispuestos a colaborar con ella para obtener resultados. Finalmente, entrevistamos a funcionarios de la Fiscalía Especial, los cuales parecían mayoritariamente comprometidos a cumplir su tarea lo mejor posible dentro de lo que describieron como circunstancias adversas.

En opinión de Human Rights Watch, la falta de progreso en las investigaciones no se debe a la falta de compromiso, ni se puede explicar simplemente por la dificultad de los casos ni las carencias dentro de la propia fiscalía. El problema general reside, más bien, en el hecho de que el gobierno mexicano no haya suministrado a la Fiscalía Especial el apoyo necesario para hacer su trabajo. Esta falta de apoyo se ha manifestado de diferentes maneras:

Recursos limitados: Los investigadores y los agentes del Ministerio Público han estado operando sin los recursos materiales y humanos que necesitan, teniendo en cuenta la gran cantidad y la dificultad de los casos que están manejando;

Acceso limitado a documentos oficiales: El acceso a los documentos desclasificados se ha visto seriamente restringido por la manera en que se administran los archivos del gobierno;

Cooperación limitada de las fuerzas armadas: Los oficiales de las fuerzas armadas mexicanas no se han mostrado totalmente dispuestos a facilitar la información solicitada por la Fiscalía Especial y han interferido en su labor iniciando sus propias investigaciones y enjuiciamientos paralelos.

Además de estas deficiencias, que merman su capacidad para investigar los abusos cometidos en el pasado, la Fiscalía Especial se enfrenta a importantes barreras legales que podrían limitar su habilidad para enjuiciar a los responsables de los mismos. Los tribunales mexicanos podrían dictaminar que muchos—si no la mayoría—de estos crímenes han prescrito. Ya se ha producido un fallo judicial denegando, por este motivo, la primera y única petición de órdenes de aprehensión presentada por la fiscalía. El propio Presidente Fox confirmó la existencia de dicho riesgo cuando dijo, en noviembre de 2002, que es probable que muchos de los crímenes que se están investigando hayan prescrito. La observación del Presidente—y el hecho de que algunos experimentados juristas mexicanos compartan esta opinión—sugiere una inquietante falta de preocupación dentro del gobierno por la viabilidad de la Fiscalía Especial. Si es cierto que los enjuiciamientos están condenados al fracaso, ¿por qué se creó la fiscalía?

El propósito de la Fiscalía Especial era ofrecer al estado mexicano un medio para cumplir su obligación de enfrentar los abusos cometidos en el pasado. Sin embargo, corre el riesgo de hacer todo lo contrario. Es posible que la creación de una entidad “especial” no haga más que facilitar que las instituciones “tradicionales” del estado puedan eludir su responsabilidad—al dejar en manos de la nueva entidad la tarea que debían haber cumplido ellos mismos, y responsabilizarla si no obtiene resultados.

La difícil situación de la Fiscalía Especial ilustra un problema más general de la situación de los derechos humanos en el México actual. Durante los últimos dos años y medio, el gobierno ha dado importantes pasos para la promoción del rendimiento de cuentas. Sin embargo, al estudiarlas detenidamente, no parecen más que medios pasos. Puede que vayan en la dirección correcta, pero son insuficientes para alcanzar los objetivos declarados. Dos ejemplos de estos medios pasos, que se exponen en este informe, son la desclasificación de documentos y el respaldo de las fuerzas armadas a los enjuiciamientos de violaciones de los derechos humanos, ninguno de los cuales ha dado el resultado esperado.

La propia Fiscalía Especial es el ejemplo más inquietante de tales medios pasos. Su creación representó un importantísimo avance para el rendimiento de cuentas en México, pero, a no ser que el gobierno adopte medidas enérgicas para reforzar el trabajo de la institución todo el concepto podría colapsar y la promesa de una era de rendimiento de cuentas y respeto por los derechos humanos en México se evaporaría.