México


El Tratado de Libre Comercio y los derechos laborales:

Análisis de un caso



(New York: Human Rights Watch, 1996)

Este informe ofrece una visión general del acuerdo paralelo de derecho laboral del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) en función de un caso en el cual se ha utilizado dicho acuerdo para promover los derechos laborales en México. El 13 de junio de 1996, Human Rights Watch/Americas, el International Labor Rights Fund (Fondo Internacional para los Derechos Laborales, ILRF), y la Asociación Nacional de Abogados Democráticos de México (ANAD) presentaron una petición que exponía tres violaciones por parte de México del acuerdo paralelo. El 29 de julio de 1996, la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de Estados Unidos, entidad creada dentro del acuerdo paralelo para ocuparse de las violaciones a los derechos laborales, emitió una decisión en la que aceptaba examinar los hechos presentados en la petición. En la actualidad, la OAN de EE.UU. está reuniendo información sobre las denuncias formuladas en la petición, con el objetivo de emitir un informe público sobre esta materia en los próximos 120 a 180 días. La decisión de la OAN de EE.UU. de admitir la petición no es una señal de una evaluación basada en el peso de los argumentos que se exponen en el documento.

RESUMEN

México, Estados Unidos y Canadá abrieron nuevos caminos en enero de 1994 cuando pusieron en vigor un acuerdo paralelo de derechos laborales del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). Con el nombre oficial de Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), el acuerdo paralelo existe para promover lo que los signatarios denominaron su "resolución de proteger, intensificar y poner en vigor los derechos básicos de los trabajadores".(1) Las normas de derechos laborales no habían estado nunca antes tan explícitamente incluidas en el marco de trabajo de un pacto comercial. Sin embargo, mientras en sobre el papel se apoya decididamente los derechos laborales, el nuevo acuerdo, que prácticamente no se ha puesto a prueba, ofrece mecanismos débiles para garantizar el respeto a estos derechos.

 

  El nuevo acuerdo, que prácticamente no se ha puesto a prueba, ofrece mecanismos débiles para garantizar el respeto a estos derechos.

Los signatarios del ACLAN aceptaron voluntariamente que las otras Partes revisaran sus prácticas en materia de derechos laborales, a través de entidades en cada uno de los países, denominadas Oficina Administrativa Nacional (OAN). La OAN de Estados Unidos, parte del Departamento de Trabajo, puede recibir casos de México y Canadá. Los tres peticionarios del presente caso se unieron para cuestionar tres violaciones del ACLAN por parte de México, relacionadas con la libertad de asociación y la imparcialidad de los tribunales laborales. La petición, que constituye el apéndice de este informe, también sostiene que las violaciones forman parte de un modelo de conducta en México por el cual se utilizan las leyes y las estructuras de sindicatos pro-gubernamentales para inhibir la actividad sindical independiente.

El éxito o fracaso del acuerdo paralelo de derechos laborales del TLC puede tener un efecto que no se limita en absoluto a América del Norte. En diciembre de 1996, se celebrará la primera reunión ministerial de la nueva Organización Multilateral de Comercio (OMC) en Singapur. La administración Clinton está instando a la OMC a debatir sobre los derechos laborales y a crear un grupo de trabajo sobre las normas fundamentales de los derechos laborales en la reunión de Singapur. Si las disposiciones del TLC sobre derechos laborales van a servir de guía, la capacidad del TLC para resolver violaciones relacionadas con casos específicos y estructurales en materia de derechos laborales dentro de los países signatarios podría influir en la consideración de la OMC sobre este asunto.

PROTECCIONES A LOS DERECHOS HUMANOS SEGÚN EL ACUERDO PARALELO DE DERECHOS LABORALES DEL TLC

Desde el principio, el acuerdo paralelo sobre derechos laborales fue atacado tanto por los que proponían como de los que se oponían a mayores protecciones de los derechos laborales, los primeros porque veían el ACLAN como un tratado débil y los segundos porque se consideró que no era apropiado incluir derechos laborales, tema considerado no relacionado con el comercio. Al final, se aprobó un ACLAN que contenía un lenguaje contundente en apoyo a los derechos laborales, pero mecanismos débiles para garantizar su respeto dentro de los países signatarios. El acuerdo se concentra en las prácticas laborales de los tres estados, y establece tres niveles de protección de los derechos laborales y de compromiso de las partes a aplicar sus propias leyes con respecto a éstos.

El primer nivel de protección de los derechos laborales abarca la libertad de asociación y el derecho a organizarse, el derecho a la negociación colectiva, y el derecho a huelga. Las violaciones dentro de estas áreas conducen a un proceso de revisión por parte de la Oficina Administrativa Nacional ante la cual se denunciaron. La OAN puede también optar por recomendar al secretario del trabajo que solicite una "consulta ministerial", un proceso que conlleva el acuerdo de las secretarías de trabajo de las Partes de participar en un programa de acción específico diseñado para aclarar cualquier problema que se plantee.

El segundo nivel de protección se ocupa del trabajo forzado, la discriminación, la igualdad salarial para hombres y mujeres, la compensación a los trabajadores, y la protección de la mano de obra inmigrante. Las violaciones dentro de estas áreas pueden conducir a una revisión y consulta ministerial, como en el caso anterior, y a una evaluación, la cual conlleva la creación de un Comité de Expertos en Evaluación, compuesto por individuos ajenos a los mecanismos del ACLAN que deben formular recomendaciones "no adversariales" y no vinculantes sobre los temas en cuestión.

El último nivel de protección de los derechos laborales abarca el trabajo de menores, el salario mínimo, y la salud y la seguridad en el trabajo. Las violaciones de estos derechos pueden suponer desde la revisión y evaluación, el arbitraje entre las Partes, hasta sanciones potenciales. El arbitraje conducirá a un informe sobre el problema y recomendaciones que deben incorporarse a un plan de trabajo para resolver la violación. Si una Parte no aplica el plan de trabajo, se puede imponer una multa monetaria que, en caso de no pagarse, podría resultar en la suspensión de beneficios del TLC.

Además de las protecciones a los derechos laborales del acuerdo paralelo, el ACLAN compromete a las Partes a garantizar que los procesos laborales sean "justos, equitativos y transparentes",(2) lo que supone que cumplen con el debido proceso legal, y que los tribunales laborales sean "imparciales e independientes, y no tengan interés sustancial en el resultado de los procedimientos".(3) El ACLAN no se pronuncia sobre cómo resolver dichos problemas.

Todavía no se han puesto a prueba muchos aspectos del acuerdo paralelo sobre los derechos laborales. Antes de someterse el presente caso, la OAN de EE.UU. sólo había recibido otros tres casos, todos los cuales tenían que ver con denuncias por violaciones de la libertad de asociación y del derecho de organización. La OAN mejicana sólo ha recibido un caso, relacionado con la libertad de asociación en Estados Unidos. Con el presente caso, los peticionarios exploran dos nuevas áreas. En primer lugar, cuestionamos la idea de que la exigencia del ACLAN de requerir que las Partes apliquen sus propias leyes laborales pueda significar que las mismas leyes laborales, que violan el espíritu y el texto del acuerdo, sean aceptables según el acuerdo. Por lo tanto, instamos a la OAN de EE.UU. a que se encargue del asunto de la Ley Federal de Empleados al Servicio del Estado, que contiene disposiciones que violan el derecho a la libertad de asociación. En segundo lugar, la petición cuestiona directamente un conflicto de intereses dentro del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA), el tribunal laboral que recibe los asuntos relacionados con los empleados del gobierno federal. Este conflicto de intereses constituye una violación directa de las obligaciones acordadas por México en el ACLAN. La petición insta a la OAN de EE.UU. a desarrollar un mecanismo aplicable para encargarse de este problema.


REGRESAR AL PRINCIPIO

EL TLC Y LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO

En casos anteriores presentados ante la OAN de EE.UU., se derivaron importantes beneficios del proceso de petición. Por ejemplo, el trabajo de la OAN de EE.UU. en un caso que denunciaba violaciones a la libertad de asociación en un taller de Sony en Nuevo Laredo; en el Estado de Nuevo León, al norte de México; ha conducido a importantes debates públicos sobre los problemas relativos a los derechos laborales en México, y a que se ofrezca a los abogados que representan a sindicatos independientes un foro para exponer sus puntos de vista. La libertad de asociación corresponde al primer nivel de protección de los derechos laborales, por lo tanto, las medidas más duras posibles eran la revisión y las consultas no vinculantes. Todavía queda por ver cuánta firmeza va a utilizar el sistema laboral mejicano en la resolución de los problemas estructurales subyacentes. Por ejemplo, en el caso de Sony, la OAN de EE.UU. descubrió que el sistema de registro sindical mejicano -- por el cual se otorga carácter legal a los sindicatos -- se utiliza en contra de los sindicatos independientes, pero la resolución de este problema está en manos del propio gobierno mejicano.

El compromiso del Gobierno de México de hacer reformas en materia de derechos humanos va a estar de manifiesto a lo largo del proceso del TLC. Mientras México sigue sometiéndose a grandes transformaciones económicas, la capacidad del gobierno para mantener el control sobre los sindicatos de inspiración independiente puede ser la clave para aplicar políticas económicas impopulares. Si el Gobierno de México está comprometido con las reformas en materia de derechos humanos, debe corregir los antiguos problemas estructurales del sector laboral por los cuales las leyes, los procedimientos de registro sindical, los tribunales laborales, y los sindicatos pro gubernamentales reprimen a los sindicatos independientes.

El movimiento laboral mejicano ha sido una parte integral del sistema de corporativismo político de México. La estructura de sindicatos, federaciones, y las leyes han dificultado la actividad sindical independiente. Según Kevin Middlebrook, un experto en el sector laboral mejicano, "Con el paso del tiempo, la élite política en el poder en México pudo imponer restricciones legales sobre importantes métodos de participación laboral como la creación de sindicatos, las actividades internas de los sindicatos, y las huelgas. Estas restricciones -- respaldadas por el control que la élite política ejerce sobre los medios de coerción y por la voluntad de funcionarios públicos de recurrir al uso de la fuerza cuando lo juzgan necesario para alcanzar sus objetivos -- establecieron los parámetros de jure y de facto de las actividades de los trabajadores."(4) El caso que se expone en esta petición es ilustrativo de este modelo de conducta.

De hecho, hay más de que hablar, además de los temas importantes específicos de México, que la reunión de información sobre el caso de la OAN de EE.UU. debería poner de manifiesto. La administración Clinton ha adoptado la teoría según la cual el incremento del comercio supone una mejoría en materia de derechos humanos, una opinión que hasta hoy no se ha demostrado. Al mismo tiempo, la administración ha adoptado medidas dentro de ciertas circunstancias comerciales, como el TLC, que crean vínculos directos entre el comercio y los derechos humanos. Aún siendo débil, el ACLAN representa un intento en este sentido. Por lo tanto, la OAN de EE.UU. está siendo observada de cerca en otras muchas regiones del mundo. Si el ACLAN no consigue enfrentar con eficacia los problemas de los derechos laborales, será un paso atrás para el desarrollo de enfoques más sofisticados que vinculen los derechos laborales con el comercio.

ANTECEDENTES DEL CASO

En diciembre de 1994 el gobierno mejicano reorganizó la estructura de varias secretarías, y creó la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). La Secretaría de Pesca en su totalidad y partes de otras secretarías fueron incorporadas en la nueva secretaría. El Sindicato Único de Trabajadores de la Secretaría de Pesca (SUTSP), que era el sindicato independiente de la antigua Secretaría de Pesca, intentó cambiar su nombre y asumir el nombre de la nueva secretaría. EL TFCA negó la solicitud, argumentando que la Secretaría de Pesca había desaparecido y que, por lo tanto, el sindicato había desaparecido. La solicitud de cambio de nombre no es el tema de esta petición; el problema central lo constituyen otros tres procesos judiciales: 1) el registro de un sindicato para sustituir al SUTSP; 2) la cancelación del registro sindical del SUTSP; y 3) la solicitud del SUTSP de que el TFCA reconozca oficialmente a su directiva sindical recién electa.

En marzo de 1995, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), de carácter pro-gubernamental, formó un sindicato alternativo. El TFCA reconoció el sindicato alternativo y, eventualmente, canceló el registro del SUTSP. Cuando el TFCA registró al sindicato alternativo y acto seguido canceló el registro del SUTSP, no le dio la oportunidad a este último de comparecer ante el tribunal, y de este modo violó las garantías mínias del debido proceso en México. El SUTSP recibió varias decisiones favorables de los tribunales de apelación, incluidas las relativas a las violaciones del proceso debido que se describen anteriormente. Como resultado de estos éxitos en las apelaciones, el TFCA recibió la orden de escuchar al SUTSP antes de decidir sobre los asuntos relacionados con el registro. Las decisiones también obligaron al TFCA a volver a registrar al SUTSP y a cancelar el registro del sindicato alternativo.

Sin embargo, las victorias ante los tribunales de apelación ni siquiera tuvieron como resultado que los miembros del SUTSP recuperaran los derechos que la decisiones judiciales debían haber restituido, ya que el TFCA es el responsable de aplicar las decisiones de los tribunales de apelación y las acciones del TFCA han limitado el impacto de las victorias ante los tribunales superiores. Por ejemplo, después de que el TFCA se viera forzado a restituir el registro sindical del SUTSP en enero de 1996, emitió un reconocimiento parcial de la nueva directiva electa diciendo que la directiva sindical sólo tenía capacidad legal para actuar ante los tribunales, pero no ante la Secretaría. Los tribunales superiores decretaron eventualmente que el TFCA no tenía derecho a imponer dicha limitación, pero el efecto de la decisión arbitraria del TFCA fue garantizar que la Secretaría se negara a negociar con el SUTSP, el cual estaba registrado legalmente. A pesar de que se han aplicado todas las decisiones de los tribunales superiores, esta prohibición sigue en efecto hasta el día de hoy. Hasta ahora se sigue permitiendo que el sindicato alternativo actúe libremente, aún sin reconocimiento legal, y la SEMARNAP se niega a reconocer al SUTSP.

No argumentamos para que sólo deba registrarse un sindicato -- SUTSP -- en la nueva secretaría, sino que objetamos las decisiones arbitrarias del TFCA que impiden que los miembros del SUTSP ejerzan sus derechos. Es más, no discrepamos los puntos de vista políticos del sindicato alternativo per se -- el hecho de que fuera formado por una federación sindical pro-gubernamental -- sino que objetamos el uso de un TFCA parcial para asegurarse de que un sindicato independiente no pueda organizarse mientras que uno gubernamental sí.

Desde que se presentó la petición el 13 de junio de 1996, el sindicato alternativo ha permanecido activo, y ha disfrutado de beneficios que no le corresponden, como tiempo libre oficial para los organizadores sindicales, a pesar de que los tribunales han revocado su registro sindical por haber sido presentado inadecuadamente. Mientras tanto, el SUTSP ha seguido sufriendo la total falta de reconocimiento oficial. A principios de julio, el TFCA mantuvo conversaciones con el SUTSP y el sindicato alternativo y señaló que se podría realizar una segunda votación en agosto.

VIOLACIONES POR PARTE DE MÉXICO DEL ACUERDO PARALELO SOBRE LOS DERECHOS LABORALES

México está violando el primer nivel de protección de los derechos laborales del ACLAN, relacionadas con la libertad de asociación, y el requisito dentro del acuerdo de que los tribunales sean justos.

El TFCA, que se encarga de los asuntos relacionados con los empleados del gobierno federal, ha violado las leyes federales relativas a la libertad de asociación y al derecho de organización durante el proceso judicial del caso del SUTSP, sindicato independiente del Partido Revolucionario Institucional (PRI)en el poder. Las decisiones de los tribunales superiores a favor del SUTSP no han supuesto que los miembros del sindicato puedan ejercer sus derechos, porque el TFCA ha actuado arbitrariamente al aplicar las decisiones de los tribunales de apelación. Desde marzo de 1995, los miembros del SUTSP no han podido ejercer su derecho a la libertad de asociación y su derecho de organización.
 

La Ley Federal de Empleados al Servicio del Estado de México, por la que se rigen las secretarías del gobierno federal, limita el número de sindicatos que los trabajadores pueden crear en cada entidad gubernamental, como una secretaría, a sólo uno, y prescribe la única federación a la que pueden pertenecer dichos sindicatos. El ACLAN exige a sus signatarios que respeten sus leyes laborales, pero la petición argumenta que México no puede utilizar esta parte del acuerdo paralelo sobre derechos laborales para justificar la vigencia de legislación que impone límites a la libertad de asociación, prohibidas por otras leyes mejicanas, como la Constitución de México. Según los tratados internacionales, México no puede interpretar un tratado de manera que contradiga los objetivos e intenciones del mismo.

El TFCA padece un conflicto de intereses que va en detrimento de los trabajadores independientes del PRI. El ACLAN exige que los sistemas laborales administrativos y judiciales de los signatarios sean justos, lo que supone la obligación de que los magistrados no tengan interés sustancial en los resultados de los procedimientos. Su estructura hace que el TFCA esté fatalmente viciado en este sentido: el gobierno federal nombra a uno de los tres magistrados del TFCA y, según la ley, la FSTSE nombra a otro. Estos dos magistrados nombran al tercer miembro del TFCA. Mientras que, en teoría, la federación sindical podría nombrar a un representante independiente en el TFCA, la FSTSE se declara abiertamente partidaria del PRI. El Plan de Acción de la FSTSE, publicado junto con sus estatutos, estipula que los miembros deben "mantener permanentemente su actividad dentro del PRI". Además al vincular al PRI y la FSTSE se crea un sistema para acumular cargos oficiales. Por ejemplo, en la época en que se canceló el registro del SUTSP, Carlos Jiménez Macías era secretario general de la FSTSE y senador del PRI en el Congreso de México.

RECOMENDACIONES

La primera recomendación a la OAN de EE.UU., para que la agencia gubernamental aceptara revisar la petición, fue cumplida el 29 de julio de 1996. Al cierre de este informe, la OAN de EE.UU. todavía tenía que anunciar qué procedimiento seguiría para solicitar la información del caso. Los peticionarios instan a la OAN de EE.UU. a que mantenga sesiones públicas sobre los temas citados en este informe, preferiblemente en Ciudad de México, para permitir que el mayor número posible de afectados participe, incluyendo a víctimas, testigos expertos, y peticionarios; a que tome iniciativas para garantizar que los miembros del SUTSP puedan disfrutar de todos los derechos que les corresponden según las leyes mejicanas; a hacer que el gobierno mejicano participe en un proceso de evaluación pública de los problemas que se exponen en esta petición, con el fin de desarrollar un plan de trabajo para hacer cesar los abusos del sistema de registro; a que comprometa al gobierno mejicano dentro de un proceso diseñado para eliminar efectivamente las partes de las Ley Federal de los Empleados al Servicio del Estado que violan el derecho a la libertad de asociación, lo que incluye derogar las limitaciones en el número de sindicatos que pueden formarse en cada entidad del gobierno federal; y a iniciar el camino para obligar a México a cumplir con sus obligaciones, según el ACLAN, de eliminar el conflicto de intereses inherente al sistema del TFCA.

Sin tener en cuenta el resultado de la revisión de la OAN de EE.UU., Human Rights Watch/Americas cree que el gobierno mejicano debe tomar iniciativas para corregir las violaciones que se señalan en esta petición. Después de todo, aún sin tener en consideración el ACLAN, las violaciones expuestas por los peticionarios constituyen violaciones por parte de México de las obligaciones del debido proceso y de la libertad de asociación de acuerdo a los tratados internacionales aplicables. Específicamente, el Gobierno de México debe emprender inmediatamente la erradicación de la parcialidad dentro del sistema del TFCA y de las restricciones a la libertad de asociación contenidas en la Ley Federal de los Empleados al Servicio del Estado. A pesar de que reconocemos que dichos cambios no se van a hacer de un día para otro, se podría y debería publicar con mucha rapidez un plan detallado para conseguir estos objetivos, y se deberían tomar iniciativas concretas para lograr estos objetivos en un futuro cercano.

AGRADECIMIENTOS

Joel Solomon, director de investigaciones de Human Rights Watch/Americas, escribió este informe. Juan Luis Guillén lo tradujo al castellano.

Human Rights Watch/Americas agradece a la General Service Foundation y a la Arca Foundation su apoyo generoso, que permitió al Sr. Solomon investigar y redactar la petición sometida a la OAN de EE.UU.

También queremos dar las gracias a Pharis Harvey, director ejecutivo del International Labor Rights Fund, co-peticionario en este caso, cuya experiencia y conocimientos mejoraron mucho la petición. Nos sentimos agradecidos por la asistencia que nos ofreció Mark Hager, un profesor de la escuela de derecho de la American University en Washington y director de International Labor Rights Advocates. Estimamos profundamente el tiempo y la experiencia que nos prestó Arturo Alcalde de la Asociación Nacional de Abogados Democráticos de México, el otro co-peticionario en este caso.

Agradecemos a Mónica Hurtado, cientista política de la Universidad de los Andes en Bogotá, su traducción de la petitición. También queremos dar las gracias a Alina Rocha Menocal, pasante del programa Everett Public Service, quién tradujo al español un memorándum de antecedentes de la petición.


APÉNDICE

1. Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte, 13 de septiembre de 1993, Preámbulo.

2. ACLAN, Artículo 5(1).

3. ACLAN, Artículo 5(4)

4. Kevin Middlebrook, The Paradox of Revolution: Labor, The State, and Authoritarianism in Mexico (La paradoja de la revolución: el trabajo, el estado, y el autoritarismo en México) (Baltimore: The John Hopkins University Press, 1995), pp. 288-298. Traducción de la cita por Mónica Hurtado.


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