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XII. La Justice

Les chercheurs de Human Rights Watch sont très souvent confrontés aux revendications exprimées par les victimes des crimes commis, qui exigent que les auteurs soient poursuivis en justice. Mais les autorités policières et judiciaires font peu de cas de ces attentes. Ce constat vaut aussi bien pour le système judiciaire civil que pour le système militaire. Les militaires accusés de crimes sont parfois, et comme on l’a vu, mutés sur d’autres postes, mais ne font jamais l’objet d’une instruction par les autorités judiciaires appropriées.

Ceci amène certaines victimes à croire qu’il ne peut y avoir aucune justice, hormis celle qu’elles se rendront à elles-mêmes et, de fureur, elles s’attaquent à ceux qu’elles croient responsables de leur dommage, qu’ils soient militaires, rebelles ou civils. Un miliaire a ainsi récemment tué un couple qu’il tenait pour responsable de la mort d’un de ses parents. Le couple avait pourtant été arrêté mais relâché et le militaire les soupçonnait d’avoir corrompu le magistrat.²⁵⁵ Bien que le nombre de cas de ce genre demeure encore limité, le glissement de la justice publique vers la justice privée est symbolique et inquiétant parce qu’il démontre à quel point les gens ont perdu la foi dans le système judiciaire.

L’immunité provisoire

Motivé par des considérations politiques qui préfèrent ignorer les crimes du passé, mais restant toutefois soucieux de démontrer qu’il s’engage sur la voie d’un Etat de droit, le gouvernement burundais s’éparpille dans des initiatives diverses touchant le secteur de la justice. L’article du Protocole de Pretoria portant immunité provisoire en est une belle illustration.

L’Accord d’Arusha prescrivait au gouvernement d’adopter une loi répressive du crime de génocide, et une autre, procurant l’immunité provisoire aux dirigeants politiques alors en exil. Cette seconde mesure devait permettre à ces dirigeants de rentrer au Burundi et de participer au gouvernement de transition envisagé dans l’Accord. La loi réprimant le crime de génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité, a été adoptée en avril et promulguée le 8 mai 2003. A cette époque, les dirigeants qui étaient censés bénéficier de l’immunité provisoire étaient déjà rentrés d’exil et bénéficiaient de facto de cette protection. Néanmoins, l’Assemblée Nationale de Transition a adopté cette loi en août 2003, apparemment pour honorer l’accord politique dont elle avait fait l’objet entre les deux partis hutu et tutsi. La loi garantissait l’immunité provisoire pour les crimes réputés politiques, sur une période de deux ans, et excluait spécifiquement de son champ d’application les crimes de guerre, crimes contre l’humanité et crime de génocide. Au début du mois de novembre, le Sénat n’avait pas encore adopté la loi.

Dans le Protocole signé le 2 novembre, le gouvernement du Burundi et les FDD ont convenu d’accorder l’immunité provisoire à tous les leaders et combattants du CNDD-FDD ainsi qu’aux forces de sécurité du gouvernement du Burundi (c’est-à-dire l’armée, la gendarmerie, etc.) ; d’établir une commission mixte pour étudier les cas individuels de civils actuellement en prison, afin de déterminer qu’ils (et non s’ils) auront droit à l’immunité provisoire ; et d’adhérer aux accords mentionnés dans l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi en vue de la création d’un Tribunal Pénal International et d’une Commission nationale Vérité et Réconciliation. ²⁵⁶

Cette dernière mesure offre une protection bien plus large que celle qui a été adoptée par l’Assemblée en août : elle ne fixe aucune limite dans le temps et n’exclut aucun crime. Contrairement à la situation antérieure, on ne pouvait prétexter, en novembre, la nécessité d’octroyer une immunité pour faciliter le retour de personnes en dehors du pays : les membres des forces de sécurité résident nécessairement au Burundi, il en est de même pour ceux qui se trouvent en prison, ainsi que pour la grande majorité des leaders et combattants FDD. Bien plus, alors que la mesure précédente ne visait qu’un nombre restreint de dirigeants, la nouvelle s’applique à l’ensemble des membres des FDD et forces de sécurité.

En 2001, le gouvernement a établi une commission mixte composée d’experts nationaux et internationaux chargés d’examiner le statut des prisonniers politiques, pour reprendre la terminologie de l’Accord d’Arusha. Entre autres mesures, la commission a recommandé la libération des prisonniers accusés de crimes politiques, tels l’appartenance aux groupes armés. Mais en novembre 2003, de nombreux prisonniers politiques restaient en prison. Telle que stipulée dans le Protocole de Pretoria, la nouvelle commission pourrait servir à les libérer.²⁵⁷

Selon une source diplomatique, ce sont les FDD qui sont à l’origine de cette demande d’immunité. Le mouvement rebelle aurait insisté pour obtenir cette protection comme un préalable à tout autre accord et pour que la mesure soit étendue aux forces gouvernementales afin de masquer l’origine de l’initiative. Si cette information s’avérait exacte, les officiels du gouvernement auraient donc accepté plutôt qu’exigé l’immunité.²⁵⁸

Le langage vague et illimité utilisé dans le Protocole pourrait bien servir à exempter de toutes poursuites ceux qui sont responsables de violations sérieuses du droit international humanitaire et des droits de l’homme et, de ce fait, leur garantir l’amnistie pour ces crimes. L’amnistie pour certaines infractions politiques, comme la prise d’armes contre un état ou la trahison, est compatible avec le droit international. Viole, par contre, les obligations internationales légales qui lient les Etats, toute mesure d’amnistie qui concerne les infractions les plus graves au droit international (en ce compris le droit international humanitaire),²⁵⁹ les crimes contre l’humanité,²⁶⁰ et le génocide.²⁶¹ Quoiqu’il en soit, cette mesure d’immunité provisoire a pour conséquence que l’œuvre de justice pour ces crimes sera retardée - peut-être pour plusieurs années –, et de ce fait, met en péril toute idée de réconciliation, laquelle ne peut réellement intervenir que si justice est faite.

L’Accord d’Arusha prescrit expressément que sont exclus de la nouvelle force de défense nationale, les membres des forces armées burundaises et des mouvements rebelles reconnus coupables d’actes de génocide, de coups d’état, de violations de la Constitution et des droits de l’homme. Cette disposition ne pourra pas s’appliquer tant que ceux qui peuvent être reconnus coupables de tels crimes sont protégés de toutes poursuites.²⁶²

Dans le Protocole, le gouvernement burundais et les FDD ont voulu démontrer leur engagement en faveur de la justice, en professant leur soutien à la mise sur pied d’un tribunal international. Mais il est plus qu’improbable qu’un tel tribunal se mette jamais en place, ce que doivent savoir la plupart des dirigeants politiques. Leur soutien en faveur d’une commission nationale vérité et réconciliation pourrait apparaître moins hypocrite, mais une telle institution n’est pas censée poursuivre les mêmes objectifs que des institutions juridictionnelles.

Les responsables et dirigeants du Burundi et de l’extérieur doivent s’employer à restreindre au maximum cette mesure d’immunité, tant en la limitant dans la durée, qu’en insistant pour qu’elle ne puisse pas s’appliquer aux violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme. A défaut de prendre des mesures effectives pour limiter cette protection octroyée aux combattants, ceux qui restent engagés dans la guerre, qu’ils soient du côté gouvernemental ou rebelle, ne se soucieront nullement de respecter le droit international humanitaire et continueront à l’enfreindre en toute impunité. Non seulement, tous les crimes exposés dans le présent rapport resteront impunis, mais d’autres, de même nature, continueront à être perpétrés.

La loi réprimant le crime de génocide, les crimes de guerre et crimes contre l’humanité

En avril 2003, le législateur burundais adoptait une loi importante et discutée depuis longtemps, de répression du crime de génocide, des crimes de guerre et crimes contre l’humanité. Le vote de cette loi, promulguée le 8 mai, marque une étape majeure dans ce pays au passé émaillé de massacres ethniques à large échelle, mais, tout comme les mesures d’immunité, le texte est plutôt de nature à retarder qu’à accélérer l’œuvre de justice. Il a, en effet, été assorti d’un mécanisme complexe de traitement des crimes du passé, qui commande d’attendre la mise sur pied d’une commission d’enquête judiciaire internationale qui sera chargée d’examiner et qualifier les crimes commis entre l’indépendance et la date de la promulgation de la loi, et déférer, au cas où l’existence de tels crimes s’avère établie, le traitement judiciaire de ceux-ci à un tribunal pénal international. Pour les crimes du futur, les juridictions nationales restent compétentes mais devront être composées « dans le respect des équilibres ethniques nécessaires », une exigence dont les termes restent flous et qui rend probablement cette loi impraticable dans un futur immédiat étant donné le manque relatif de juristes qualifiés hutu. La peine de mort reste inscrite dans la loi, en contradiction avec les normes internationales et la pratique actuelle des tribunaux pénaux internationaux.

Le Traité de Rome

Poursuivant sur sa lancée, l’assemblée nationale a adopté le projet de loi portant ratification du Statut de Rome qui institue la Cour Pénale Internationale (CPI.) La question de savoir si le gouvernement avait l’intention de faire usage de l’article 124 du statut, qui permet à un état qui ratifie de se soustraire à la compétence de la CPI pendant une durée de sept ans pour les crimes de guerre, n’a pas été soulevée au cours des débats. Le Sénat a eu à connaître lui-même de la question mais l’a postposée à plusieurs reprises pour finalement la prendre en considération les 18 et 19 juin. Au terme de débats houleux, et sur intervention du ministre des relations extérieures qui s’est prononcé en faveur de l’application de l’article 124, le projet de loi a été purement et simplement retiré des débats.²⁶³

Parce que le Sénat n’avait pas examiné le projet de loi dans les délais lui impartis par la loi, la mesure fut considérée comme approuvée par les deux chambres. Le président de l’Assemblée a saisi la Cour Constitutionnelle pour vérifier s’il était autorisé à transmettre le projet de loi au Président de la République pour promulgation, ce que la Cour a confirmé. Bien que sur la table du Président de la République depuis août, la loi n’avait toujours pas été promulguée au début du mois de novembre. Et à ce stade, il faut considérer qu’aucune chambre n’a réellement débattu de l’article 124. Après avoir donné l’impression de s’engager en faveur de la justice internationale, le gouvernement a finalement fait un pas en arrière, en refusant d’accepter que ses citoyens et ses officiers militaires puissent être inquiétés et poursuivis. Le message délivré par le Protocole de Pretoria est venu le confirmer : le gouvernement est prêt à accepter que les crimes les plus graves demeurent impunis.²⁶⁴

La réforme judiciaire

Depuis 1999, le Ministère de la justice est engagé dans un mouvement de réforme de l’ensemble de l’appareil législatif et pénitentiaire du Burundi. Parmi les mesures prévues, la loi portant attribution de compétence répressive aux tribunaux de grande instance a été promulguée le 22 septembre 2003 et vise à confier à ces dix-sept juridictions, la compétence de juger des infractions criminelles passibles de la peine de mort et de la détention à perpétuité, alors que ces mêmes infractions étaient auparavant du ressort des chambres criminelles des trois cours d’appel du pays. D’application immédiate, la loi stipule – comme le faisait la loi contre le génocide - que le siège de ces tribunaux de grande instance devra être composé de cinq magistrats choisis dans le respect des équilibres ethnique et de genre, et que toutes les affaires pendantes devant les chambres criminelles des cours d’appel seront renvoyées aux juridictions nouvellement compétentes « en l’état où elles se trouvent. » La loi offre indubitablement des avantages, tels le double degré de juridiction, qui avait toujours manqué au préalable puisque les cours d’appel jugeaient en premier et dernier ressort ; ou la multiplication des juridictions compétentes, de nature à accélérer les procès des détenus qui attendent, et réduire l’arriéré. Ils doivent néanmoins être tempérés par les difficultés pratiques qui semblent n’avoir pas été prises en considération : le recrutement et la formation de magistrats qui rencontreront les prescrits de la loi et le transfert des dossiers en l’état où ils se trouvent à de nouvelles juridictions.²⁶⁵

D’autres réformes restent en discussion, dont la loi portant code d’organisation et de compétence judiciaire, qui attribuerait aux tribunaux de droit commun, plutôt que militaires, la compétence de juger les infractions de droit commun commises par des militaires seuls, ou par des militaires en connexité avec des militaires, ou encore, le projet de loi portant code de l’organisation et de la compétence des juridictions militaires, qui envisagerait la décentralisation de l’auditorat militaire.²⁶⁶

La justice militaire

Les juridictions militaires rechignent à traiter les crimes commis par les militaires à l’encontre des civils. En février 2003, deux officiers ont été jugés par le conseil de guerre de Kayanza, siégeant à Ngozi, pour le massacre de 173 civils en commune Itaba, en septembre 2002. Ils ont été condamnés à quatre mois d’emprisonnement pour violation des consignes et, ayant passé cinq mois en détention préventive, immédiatement réintégrés dans l’armée. Les réactions que l’indulgence de cette peine a provoquées au sein de la communauté internationale, ont conduit le Procureur Général de la République Gérard Ngendabanka à demander le dossier en communication. Il apparaît qu’aucune victime n’a été interrogée lors de la première instruction du dossier par les autorités militaires.²⁶⁷ Confrontées à une demande de réexamen du dossier qui leur a été renvoyé, les autorités judiciaires militaires cherchent des prétextes procéduraux pour ne pas agir.²⁶⁸

Les autorités militaires n’ont guère progressé dans l’instruction du massacre, documenté par Human Rights Watch, d’au moins trente-deux, et probablement plus, civils à Mwegereza, commune Gisuru, Ruyigi, le 19 janvier 2003, par les soldats de l’armée gouvernementale.²⁶⁹ Le commandant de district de Ruyigi a montré à un chercheur de Human Rights Watch les auditions auxquelles il avait procédé mais il n’a pas transmis les procès-verbaux à l’auditeur militaire de Bujumbura, contestant, en tout état de cause, qu’il y ait eu massacre.²⁷⁰

Une avancée dans un cas important de meurtre et corruption

A la fin du mois d’octobre, les autorités judiciaires ont arrêté cinq personnalités et officiers pour l’assassinat du Dr. Kassy Manlan, représentant de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), à Bujumbura, en novembre 2001. Ont été arrêtés un commandant de la brigade spéciale de recherches, un commandant de la police spéciale de roulage, le directeur adjoint de la police des étrangers, et un responsable de la documentation nationale, les services de renseignements burundais. Plusieurs personnes avaient déjà été arrêtées immédiatement après les faits et déférés devant une juridiction, mais il a souvent été affirmé que ce cas complexe pourrait concerner des contrats illicites d’importation de médicaments pour des montants colossaux et impliquer d’autres personnalités très haut placées.²⁷¹ Lors des dernières audiences de mai et juin devant la chambre criminelle de la cour d’appel de Bujumbura, un des prévenus, Jean Pol Bukeyemeza, avait voulu faire une déclaration à la cour pour produire les éléments de preuve en sa possession qui impliquent les vrais auteurs. La cour avait catégoriquement refusé de l’entendre en audience publique mais avait néanmoins accepté que le prévenu dépose au dossier le texte de sa déclaration.²⁷² La décision du procureur de procéder à l’arrestation d’autres personnalités de haut rang doit être accueillie comme un signe positif.

La grève des magistrats

En septembre et octobre, pendant cinquante jours, les magistrats burundais sont partis en grève dans le double objectif d’obtenir de meilleures conditions salariales et de travail, et revendiquer l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport à l’exécutif. La grève a entraîné une suspension de toutes les audiences, la surpopulation des lieux de détention, et a obligé la police à envoyer des détenus en prison sans le titre judiciaire requis.²⁷³

En plus des réformes judiciaires mentionnées ci-dessus, les magistrats – dont la plupart sont tutsi – doivent faire face aux exigences contenues dans l’Accord d’Arusha qui requièrent une nouvelle composition des sièges, et le respect d’équilibre ethnique et, du moins pour certains, d’équilibre en genre.